映象新闻

遗产税额根据继承人所继承的财产的多少以及与被继承人之间关系的亲疏而不同，税率自4％起，至70％之高。

这里需要强调两点：第一，村委会并不是在任何情况下都是行政主体，并不是村委会所有的行为都可以纳入行政诉讼法的调整范围，其行为仅限于根据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动。第三，被授权组织行使非授权职能时，不具有行政主体地位。

如《农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。如在广州白云区，土地均掌握在经济社和经济联社手中，镇里没有土地，镇里需要用地时要通过村与经济联社联系，通过股份合作等方式开发使用土地，从而出现了社主任权力大过村主任，村主任大过镇长的状况，这就使村委会承担土地行政管理的职能成为可能，而土地管理部门有时也因管理成本过高、能力受限以及依据不足等原因，默许以至支持村委会的管理诉求，形成了村委会对基层土地管理权的分享，公权与私权的界线趋于融合，村委会的意志也即上升为公家的意志，成为政府的代表。这种现状为村委会行使行政管理行为提供了事实上的依据。有意的制度模糊体现在法律规定上，可见于《土地管理法》第八条第2款：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。同时，《村民委员会组织法》第二条也有类似的概括性规定。

2．改变原具体行政行为的复议机关作被告。基层人民政府有权对村民反映的事项进行调解，从而改变村委会做出的某些决定，这种调解可能较行政诉讼司法审查更为便捷、效率，也更能维护村民群众的合法权益。Evan Caminker, Why Must Inferior Courts Obey Superior Court Precedents? , 46 STAN. L. REV. 817, 852 (1994). 在大多数行政方案中地域或内部细节部分的（intra-program）变化看起来特别矛盾。

对与司法认知有关的规则而言，这一区别也是重要的。因此笔者在这里使用行政法官这个一般术语。作为一个机构，行政机关要对发展和调整它的政策负责。一般习惯上称之为行政法法官，但几乎总是被称为 ALJ。

[2]事实上，鉴于行政国家的发展，他们已经成为政策发展的关键角色。FED. R. EVID. 201, Pub. L. No. 93-595, § 1, 88 Stat. 1930 (1975).[17]依据《法官行为守则》 (The Model Code of Judicial Conduct)，法官仅仅会寻求法律建议。

《法官行为守则》有意减少接触法律专家的机会，正如下文所讨论的，这在制定若被大量阅读的政策意见时是有价值的。最高法院最近指出：尽管存在偶尔能证明存在法院对联邦普通法的发展的正当性下的联邦利益，但是我们的正常职能是解释由其它机关制定的法律，并且‘不能规定它应该是什么。[6]467 U.S. 837 (1984).[7]区分行政政策制定与制定法解释是有必要的。经常的情况是，一个听证复审启动前，至少要经过一级的行政申诉。

William R. Anderson, Judicial Review of State Administrative Action: Designing the Statutory Framework, 44 ADMIN. L. REV. 523, 556 (1992).[15]参见，例如Ventura v. Shalala, 55 F.3d 900, 902 (3d Cir. 1995) （行政法法官有责任在社会保险案件中生成一种完整和公正的记录。[22]例如，Robert Anthony, Interpretive Rules, Policy Statements, Guidances, Manuals, and the Like--Should Federal Agencies Use them to Bind the Public?, 41 DUKE L. J. 1311, 1317 (1992) （非立法性政策文件的使用通常有提供使行政人员和公众了解行政机关的职责的重要功能，同时在绝大多数情况下是适当的，并且确实是有价值的。法官除了必须密切注意语言和意思的明晰之外，一种潜在政策制定的贡献，如同先例那样，要求他们重新审视规则，并且会得出结论：规则条款的严格适用并不会增进它在待决案件中的目的。从制度维系的角度来看，（对规则的）广泛遵守确保了平等对待。

[21]然而，一个行政机关的一般政策的绝大多数是以其它形式并且是在各种名称下公布的，如通常所称的指导文件。评估这样的政策明智性的责任和解决公共利益的对抗性意见间的争论的责任，不是司法的责任：‘我们的宪法把这样的责任赋予行政、立法分支。

但是，这里所主张的是行政法官应该是那个程序的重要参与者，同时他们必须仅限于此。行政裁决制度（Administrative adjudicative systems）以及相对来说非正式制度的设计，都效仿基本的司法层级制度。

Martin v. Occupational Safety Health Review Comm''n, 499 U.S. 144, 151 (1991)（因为将一个行政机关的规章适用于复杂或变化的情况要求该机关有独特的技能和政策制定权，所以我们推定其有权解释它自己的规章的权力，这是该机关被赋予的法律制定权的一个组成部分。本文试图证明如果在行政裁决中的政策判定（policy-making）是履行一般意义上的行政政策制定（administrative policy-making）的关键环节，那么在这个过程中，行政法官必然起到了一种实质性作用。[6]与行政机关一样，行政法官自然有责任遵从这一要求。但是规则与其它政策公告混合在个别的裁决性决定（individual adjudicative decisions）中引发了在行政机构中权力分配的复杂问题。[9]一般都参见Michael J. Gerhardt, The Role of Precedent in Constitutional Decisionmaking and Theory, 60 GEO. WASH. L. REV. 68, 91 (1991) （这些在处理先例中出现的不具确定性的资料，其对法官参与对先例范畴内的有责任心的分歧产生了影响，进而能考虑新的或重申的论点，同时能对宪法原则的发展做出贡献。[11]另一方面，每一个新的先例都会潜在地影响政策选择。

Kenneth Davis, An Approach to Problems of Evidence in the Administrative Process, 55 HARV. L. REV. 364, 402 (1942) （当一个行政机关在应对一个法律或政策问题扭成一团时，它像立法那样行动……会影响裁决的立法性决定的事实，适宜地被命名为立法性事实，然而裁决性事实却是与直接当事人有关的事实。这些指导文件的实际价值是允许行政机关有效且迅速地表明它的政策裁量。

行政法官必须确保记录包含必要的技术信息和其它以政策为目的的信息，即行政法中所说的立法性事实。本文鼓励行政法官们接受这一角色并认真考虑如何做好它。

[12]所以，裁决式政策制定也必须兼顾稳定与变革这两个方面。[17]尽管记录的当事人主义（party control）对个体争议的解决是足够的，但在那些为数不多的行政机关可能需要在获得个别争议的裁决时，行政法官在发展政策的案件中，确保有一份充分的政策制定记录，裁决的政策制定功能便会大大增强。

但是，行政政策制定的功能截然不同于制定法解释（statutory interpretation），行政法官的作用也因而有所不同。Administrative Judges' Role in Developing Social Policy[美]小查尔斯? 科赫（著） 宋东 邓云成（译）补题记：本文去年就被《行政法学研究》接受。Consol. Edison Co. of N.Y. v. Fed. Energy Regulatory Comm''n, 315 F.3d 316, 323 (D.C. Cir. 2002) （一般来说，一个行政机关必须在裁决它面前的案件时遵循自己的先例。但是，从空间意义上来说，平等对待也是同样引人注目的目标……由有分歧的司法解释而引起的不同的统一规则的地理变化，其也会产生不合理、不公平。

[10]这些考虑对一个公正的行政制度而言无疑是重要的。行政（Administration）应始终并在一定范围内追求一致性。

公民应该能依赖对行政规则（agency law）的现行认知并基于对行政行为的一些可靠预测采取行动。像行政机关那样，行政法官只有在个别案件的法律适用过程中，在非认定新政策，即无法裁决的情况下，才可以转向政策判定。

[14]行政法官，就他们而言，通过使行政机关关注政策供选方案并迫使行政机关证明，在整个过程中，总目标是具有合理性的，虽然总目标与实际情况中个别结果相悖。Ramaprakash v. Fed. Aviation Admin., 346 F.3d 1121, 1124 (D.C. Cir. 2003) （如果行政机关违背先例而不予解释，那么它就是专断且任意的。

Richard H. Fallon, Jr., "The Rule of Law" as a Concept in Constitutional Discourse, 97 COLUM. L. REV. 1, 18-21 (1997). 参见 Lon Fuller, The Forms and Limits of Adjudication, 92 HARV. L. REV. 353, 357 (1978) （裁决应该被视为一种社会秩序的形式，视为管理和规范人与人之间关系的一种方式。如果行政机关的负责人遵从行政法法官的实质上约束的话，那么客观性标准和其表现则是占支配优势的。然而，他们在社会中所起的作用会使其他法官黯然失色。），但被引用最多的案子是Udall v. Tallman, 380 U.S. 1, 16 (1965)一案（处理了行政机关的一般意义解释的困难）。

[5]本文关注的是在Charles J. Koch, Jr., Policymaking by the Administrative Judiciary, 56 ALA. L. REV. 693 (2005). 一文中所讨论的更大语境下的行政法官的作用。与其它领域的专家进行磋商，对司法机关成员而言是被禁止的，但行政法却采取了一种不同观点。

然而，他们是起到作用的。此种行政规则有不同的效力，并且会以各种方式来约束行政裁决者，这些约束方式被看成使得权力机构的分立更为复杂。

行政机关必须发展会实现法律目标的政策，同时行政法官应该对政策的发展有所贡献。波斯纳（Posner）和弗穆尔（Vermeule）指出：那么，责任没有在授权中消失。